Estrutura organizacional é o conjunto ordenador de responsabilidades, autoridades, comunicações e decisões das unidades organizacionais de uma organização. É a forma pela qual as atividades são divididas, organizadas e coordenadas, provocando impactos na cultura organizacional.
Índice
1. Introdução 2
1.1. Objectivos 3
1.2. Metodologia de Investigação 3
2. Administração Pública 4
2.1. Estrutura organizacional 5
2.2. Análise da estrutura organizacional e funcional da administração pública 5
2.2.1. Modelo Burocrático 6
2.2.2. Gerencialismo 8
2.2.3. Governança pública 10
2.3. Comparação dos modelos organizacionais 11
3. Conclusão 13
4. Bibliografia 14
1. Introdução
A origem do termo Administração é bordada em duas versões, segundo Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, a primeira é que esta vem de ad (preposição) mais ministro, mais are (verbo), que significa servir, executar; já a segunda vem de ad manus trahere, que envolve ideia de direção ou gestão. Nas duas hipóteses, há o sentido de relação de subordinação, de hierarquia. O mesmo autor demonstra que a palavra administrar significa não só prestar serviço, executá-lo, como também dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil; até em sentido vulgar, administrar quer dizer traçar um programa de ação e executá-lo ou também tendo a definição que Administrar é: Coordenar, Planejar, Controlar, Padronizar, Organizar e Executar. Nesse âmbito, esta abordagem trás como tema “Análise organizacional e funcional da Administração Pública”, onde irá se fazer uma análise minuciosa da organização e do funcionamento da Administração Pública.
Importa avançar ainda avançar que a Administração pública é composta por três estruturas que serão analisados durante esta pesquisa, podendo destacar: Modelo Burocratico, Gerencialismo e Governança pública.
1.1. Objectivos
Geral:
- Analisar a organização e o funcionamento da Administração Pública.
Específicos:
- Avaliar o Modelo Burocrático
- Examinar o Gerencialismo
- Descrever a Governança pública
1.2. Metodologia de Investigação
As técnicas de recolha de dados são os procedimentos que servem de medição prática para a realização das pesquisas. Para a materialização da presente pesquisa usou-se as seguintes técnicas de recolha de dados:
(i) Pesquisa bibliográfica, que procura explicar e discutir um tema ou um problema com base em referências teóricas publicadas em livros, revistas, periódicos e actualmente em material disponibilizado na internet (Martins e Lintz, 2000);
(ii) Utilizou-se dados de categorias teóricas já trabalhados por outros pesquisadores e devidamente registados, o pesquisador trabalha a partir das contribuições dos autores dos estudos analíticos constantes dos textos (Severino, 2007);
2. Administração Pública
Para facilitar a compreensão, primeiramente conceituaremos administração pública, que segundo Wilson (apud SANTOS, 2006), é a execução minuciosa do Direito Público.
- Em sentido institucional, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do governo;
- Em sentido funcional, o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral;
- Em sentido operacional, e o desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado, ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
Na visão de Amato (1971), administração pública é a gestão dos bens e interesses qualificados da comunidade, nos âmbitos estatal ou municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum.
Segundo Meirelles (1985), em sentido lato, administrar é gerir interesses segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e à conservação alheias. Quando os bens geridos são individuais, realiza-se administração particular; se são coletivos, realiza-se administração pública. Assim, afirma que “a gestão pública é exercida através de atos.
A estrutura organizacional é o elemento fundamental para que uma empresa mantenha o foco nos seus objetivos. A missão, a visão, os valores e as estratégias de mercado servirão de base para a formulação da estrutura.
Estrutura organizacional é o conjunto ordenador de responsabilidades, autoridades, comunicações e decisões das unidades organizacionais de uma organização. É a forma pela qual as atividades são divididas, organizadas e coordenadas, provocando impactos na cultura organizacional.
A estrutura de uma organização está diretamente ligada a sua estratégia e envolve aspectos físicos, humanos, financeiros, jurídicos, administrativos e econômicos.
De acordo com as definições dos autores, concluímos que administração pública e o conjunto de acções jurídicas, económicas e administrativas sob o património publico com vista a garantia de um desenvolvimento e bem-estar geral. A administração pública como a administração de qualquer outra organização compreende os actos seguintes: planear, organizar, dirigir e controlar com o objetivo único de garantir o bem comum da coletividade administrada.
No entanto vamos nos focar no aspecto “organizar” para uma abordagem da análise estrutural e funcional da administração pública como sugere o tema em questão.
Estrutura organizacional
É importante destacar a diferença entre Organização e Estrutura Organizacional. A primeira é a união de pessoas, ideias, ideologias, e recursos para atingir objetivos.
A segunda trata da forma como essa organização será racionalizada, seus métodos e estruturação para agir.
A estrutura organizacional é o elemento fundamental para que uma empresa mantenha o foco nos seus objetivos. A missão, a visão, os valores e as estratégias de mercado servirão de base para a formulação da estrutura.
Estrutura organizacional é o conjunto ordenador de responsabilidades, autoridades, comunicações e decisões das unidades organizacionais de uma organização. É a forma pela qual as atividades são divididas, organizadas e coordenadas, provocando impactos na cultura organizacional.
A estrutura de uma organização está diretamente ligada a sua estratégia e envolve aspectos físicos, humanos, financeiros, jurídicos, administrativos e econômicos.
Análise da estrutura organizacional e funcional da administração pública
Desde os anos 1980, as administrações públicas em todo o mundo realizaram mudanças substanciais nas políticas de administração pública e no desenho de organizações programáticas. Essas reformas administrativas consolidam novos discursos e práticas derivadas do setor privado e os usam como Benchmarks para organizações públicas em todas as esferas de governo. Hays e Plagens (2002:327) dão uma noção da magnitude dessas reformas: "estratégias aclamadas de reforma têm vindo diretamente do setor privado numa onda que talvez possa ser considerada a mais profunda a redefinição da administração pública desde que esta emergiu como uma área de especialidade identificável.
Os elementos apontados como ativadores dessas ondas de "modernização" são:
- A crise fiscal do Estado;
- A crescente competição territorial pelos investimentos privados e mão-de-obra qualificada;
- A disponibilidade de novos conhecimentos organizacionais e tecnologia, a ascensão de valores pluralistas e neoliberais;
- A crescente complexidade, dinâmica e diversidade das nossas sociedades.
Modelo Burocrático
O modelo burocrático weberiano é um modelo organizacional que desfrutou notável disseminação nas administrações públicas durante o século XX em todo o mundo. O modelo burocrático é atribuído a Max Weber, porque o sociólogo alemão analisou e sintetizou suas principais características. O modelo também é conhecido na literatura inglesa como progressive public administration (Hood, 1995), referindo-se ao modelo que inspirou as reformas introduzidas nas administrações públicas dos Estados Unidos entre os séculos XIX e XX, durante a chamada progressive era.
No entanto, desde o século XVI o modelo burocrático já era bastante difundido nas administrações públicas, nas organizações religiosas e militares, especialmente na Europa. Desde lá o modelo burocrático foi experimentado com intensidades heterogêneas e em diversos níveis organizacionais, culminando com sua adoção no século XX em organizações públicas, privadas e do terceiro setor.
Em 1904, no livro A ética protestante e o espírito do capitalismo, Max Weber (1930:16-17) fazia referências ao burocrata como profissional e à disseminação do modelo burocrático em países ocidentais, suas características de especialização, controle, e, sobretudo, racionalismo.
O modelo burocrático tornou-se o alvo das mais ásperas críticas. O modelo burocrático weberiano foi considerado inadequado para o contexto institucional contemporâneo por sua presumida ineficiência, morosidade, estilo autorreferencial, e descolamento das necessidades dos cidadãos.
Foi apenas após a morte de Weber, e após a publicação em 1922 do livro Wirtschaft und Gesellschaft (Economia e sociedade), que as bases teóricas da burocracia foram definitivamente construídas. Na sua descrição sobre os modelos ideais típicos de dominação, Weber identificou o exercício da autoridade racional-legal como fonte de poder dentro das organizações burocráticas. Nesse modelo, o poder emana das normas, das instituições formais, e não do perfil carismático ou da tradição.
A partir desse axioma fundamental derivam-se as três características principais do modelo burocrático: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo.
A formalidade: impõe deveres e responsabilidades aos membros da organização, a configuração e legitimidade de uma hierarquia administrativa, as documentações escritas dos procedimentos administrativos, a formalização dos processos decisórios e a formalização das comunicações internas e externas. As tarefas dos empregados são formalmente estabelecidas de maneira a garantir a continuidade do trabalho e a estandardização dos serviços prestados, para evitar ao máximo a discricionariedade individual na execução das rotinas.
A impessoalidade: prescreve que a relação entre os membros da organização e entre a organização e o ambiente externo está baseada em funções e linhas de autoridade claras. O chefe ou diretor de um setor ou departamento tem a autoridade e responsabilidade para decidir e comunicar sua decisão. O chefe ou diretor é a pessoa que formalmente representa a organização. Ainda mais importante, a impessoalidade implica que as posições hierárquicas pertencem à organização, e não às pessoas que a estão ocupando. Isso ajuda a evitar a apropriação individual do poder, prestígio, e outros tipos de benefícios, a partir do momento que o indivíduo deixa sua função ou a organização.
O profissionalismo: está intimamente ligado ao valor positivo atribuído ao mérito como critério de justiça e diferenciação. As funções são atribuídas a pessoas que chegam a um cargo por meio de competição justa na qual os postulantes devem mostrar suas melhores capacidades técnicas e conhecimento.
O profissionalismo é um princípio que ataca os efeitos negativos do nepotismo que dominava o modelo pré-burocrático patrimonialista (March, 1961; Bresser-Pereira, 1996). A promoção do empregado para postos mais altos na hierarquia depende da experiência na função (senioridade) e desempenho (performance). O ideal é a criação de uma hierarquia de competências com base na meritocracia. Outras características do modelo que derivam do profissionalismo são a separação entre propriedade pública e privada, trabalho remunerado, divisão racional das tarefas e separação dos ambientes de vida e trabalho segundo Weber (1992:223).
Gerencialismo
Dois modelos organizacionais têm pintado o quadro global de reformas da administração pública nas últimas décadas: a administração pública gerencial (APG) e o governo empreendedor (GE). Os dois modelos compartilham os valores da produtividade, orientação ao serviço, descentralização, eficiência na prestação de serviços. A APG e o GE são frequentemente chamados de gerencialismo (managerialism).
A administração pública gerencial ou nova gestão pública (new public management) é um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade.
Alguns autores se referem à APG como um movimento delimitado em espaço e tempo, como um processo de mudança nas administrações públicas do norte da Europa, do Canadá, e na Oceania nos anos 1980 e 90 (Christensen, Lagreid e Wise, 2002; Kettl, 2005).
De acordo com Barzelay (2000:229), a APG é um campo de debate acadêmico e profissional sobre temas de políticas de gestão pública, liderança executiva, desenho de organizações programáticas e operações de governo. Outros autores ainda consideram a APG um conjunto de ferramentas e não uma ideologia, tendência ou movimento (Schedler, citado por Jones, 2004).
Barzelay (2000) e Parsons (2006) afirmam que a APG é um modelo normativo para a gestão pública, fundado em argumentos, doutrinas e justificativas derivados da interpretação positiva ao grupo sigma de valores.
A interpretação de APG como doutrina é compartilhada por Pollitt e Bouckaert (2002b) e por Hood (1995). Para Pollitt e Bouckaert (2002b), a APG pode ser considerada uma religião, um sistema de crenças baseado na racionalidade instrumental aplicada à gestão pública. Hood (1995:95-98) avançou a discussão enumerando o conjunto de prescrições operativas da APG:
- Competição entre organizações públicas e entre organizações públicas e privadas;
- uso de práticas de gestão provenientes da administração privada;
- administradores empreendedores com autonomia para decidir;
- avaliação de desempenho;
O livro Reinventando o governo, escrito por Osborne e Gaebler em 1992, inaugurou o "governo empreendedor" como um estilo pragmático de gestão pública.
Fazendo uso de uma linguagem prescritiva, Osborne e Gaebler (1992) sintetizaram em uma lista de 10 mandamentos a receita para transformar uma organização pública burocrática em uma organização pública racional e eficaz. Os dez mandamentos do GE são apresentados de forma resumida a seguir:
- governo catalisador: os governos não devem assumir o papel de implementador de políticas públicas sozinhos, mas sim harmonizar a ação de diferentes agentes sociais na solução de problemas coletivos;
- governo que pertence à comunidadeos: governos devem abrir-se à participação dos cidadãos no momento de tomada de decisão;
- governo competitivo: os governos devem criar mecanismos de competição dentro das organizações públicas e entre organizações públicas e privadas, buscando fomentar a melhora da qualidade dos serviços prestados. Essa prescrição vai contra os monopólios governamentais na prestação de certos serviços públicos;
- governo orientado por missões: os governos devem deixar de lado a obsessão pelo seguimento de normativas formais e migrar a atenção na direção da sua verdadeira missão;
- governo de resultados: os governos devem substituir o foco no controle de inputs para o controle de outputs e impactos de suas ações, e para isso adotar a administração por objetivos;
- governo orientado ao cliente: os governos devem substituir a autorreferencialidade pela lógica de atenção às necessidades dos clientes/cidadãos;
- governo empreendedor: os governos devem esforçar-se a aumentar seus ganhos por meio de aplicações financeiras e ampliação da prestação de serviços;
- governo preventivo: os governos devem abandonar comportamentos reativos na solução de problemas pela ação proactiva, elaborando planejamento estratégico de modo a antever problemas potenciais;
- governo descentralizado: os governos devem envolver os funcionários nos processos deliberativos, aproveitando o seu conhecimento e capacidade inovadora. Além de melhorar a capacidade de inovação e resolução de problemas, a descentralização também é apresentada como forma de aumentar a motivação e autoestima dos funcionários públicos;
- governo orientado para o mercado: os governos devem promover e adentrar na lógica competitiva de mercado, investindo dinheiro em aplicações de risco, agindo como intermediário na prestação de certos serviços, criando agências regulatórias e institutos para prestação de informação relevante e, assim, abatendo custos transacionais.
Se observados atentamente, uns mandamentos se sobrepõem a outros, como nos casos dos mandamentos de governo de resultados e governo orientado por missões. Nos mandamentos de governo catalisador, governo orientado para o mercado, governo empreendedor e governo competitivo, os autores apresentam prescrições contraditórias em relação a papel e tamanho do setor público. Apesar disso, se mostra coerência em valores primários de racionalidade, eficácia e liberdade de escolha.
Implicitamente, o modelo de GE de Osborne e Gaebler tem uma perspectiva positiva com relação à natureza humana.
Governança pública
A definição de governança não é livre de contestações. Isso porque tal definição gera ambiguidades entre diferentes áreas do conhecimento. As principais disciplinas que estudam fenômenos de "governance" são:
- As relações internacionais;
- Teorias do desenvolvimento;
- A administração privada;
- As ciências políticas e a administração pública.
Estudos de relações internacionais concebem governança como mudanças nas relações de poder entre estados no presente cenário internacional.
Teorias do desenvolvimento tratam a governança como um conjunto adequado de práticas democráticas e de gestão que ajudam os países a melhorar suas condições de desenvolvimento econômico e social. "Boa governança" é, portanto, a combinação de boas práticas de gestão pública. O Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial exigem "boa governança" como requisito para países em via de desenvolvimento receberem recursos econômicos e apoio técnico. Áreas de aplicação das boas práticas são aquelas envolvidas na melhora da eficiência administrativa, e de combate à corrupção.
Governança na linguagem empresarial e contábil significa um conjunto de princípios básicos para aumentar a efetividade de controle por parte de stakeholders e autoridades de mercado sobre organizações privadas de capital aberto.
A GP também significa um resgate da política dentro da administração pública, diminuindo a importância de critérios técnicos nos processos de decisão e um reforço de mecanismos participativos de deliberação na esfera pública.
Comparação dos modelos organizacionais
Apresentamos aqui os elementos compartilhados e os elementos distintivos dos modelos burocráticos, do modelo gerencial (administração pública gerencial + governo empreendedor) e da governança pública.
Aspectos convergentes
O principal elemento comum desses modelos é a preocupação com a função controle.
No caso do modelo burocrático, as características de formalidade e impessoalidade servem para controlar os agentes públicos, as comunicações, as relações intraorganizacionais e da organização com o ambiente.
No gerencialismo, a responsabilidade sobre os resultados das políticas públicas recai sobre os ombros dos políticos. No entanto, a distinção entre política e administração é suavizada quando evoca a descentralização do poder de decisão, o envolvimento da comunidade e de burocratas no desenho das políticas públicas.
A APG e o GE têm uma percepção mais positiva dos funcionários públicos, e como consequência os mecanismos de controle são desenhados para a avaliação de resultados, ao invés de controle de processo (Hood, 1995; Barzelay, 2001; Jones, 2004).
O tipo de relacionamento entre os ambientes internos e externos à organização pública é um ponto em comum entre os modelos gerenciais e o modelo de governança pública. Os modelos diferem da burocracia nesse aspecto.
Uma clara distinção entre os três modelos em estudo é visível na forma de tratamento do cidadão.
- No modelo burocrático, o cidadão é chamado de usuário dos serviços públicos.
- Na retórica dos modelos APG e GE, os cidadãos são tratados como clientes, cujas necessidades devem ser satisfeitas pelo serviço público.
- Sob a GP, os cidadãos e outras organizações são chamados de parceiros ou stakeholders, com os quais a esfera pública constrói modelos horizontais de relacionamento e coordenação.
No quadro estão sintetizadas as distinções e similaridades entre os modelos organizacionais.
Características Burocracia APG e GE Governança Publica
- Relação sistémica com o ambiente Fechado Aberto Aberto
- Distinção entre política e administração Separados Trabalhando juntos sob comando politico Distinção superada
- Funções administrativas enfatizadas Controle e administração Controle e planeamento Controle e coordenação
- Cidadão Usuário Cliente Parceiro
3. Conclusão
Terminado trabalho, concluiu-se que a diferença entre Organização e Estrutura Organizacional consiste no facto da primeira ser a união de pessoas, ideias, ideologias, e recursos para atingir objetivos, enquanto que a segunda trata da forma como essa organização será racionalizada, seus métodos e estruturação para agir.
A especialização do trabalho na Estrutura Funcional faz com a organização seja mais formalizada, não permite visão ampla entre o conjunto, é mais centralizada e ainda a especialização gera conflitos entre as unidades. Para que ela seja mais orientada ao cliente, é melhor a estrutura orgânica, onde o ambiente é flexível permitindo mudanças, aceitando novas ideias, podendo ser mais criativo e inovando para obter uma estrutura que melhor satisfaça aos clientes.
Em suma, constatou-se que não existe um modelo de estrutura organizacional que todas as empresas possam seguir, não existe uma estrutura perfeita, existe aquela mais adequada as atividades e estratégias da organização. E a estrutura depende inteiramente da definição dos objetivos.
Bibliografia
- COELHO, Fábio Ulhoa. Manual de direito comercial. São Paulo: Saraiva, 2004.
- CURY, Antonio. Organização e métodos: uma visão holística. – 7. ed. rev. E ampl. – São Paulo: Atlas, 2000.
- MEIRELES, Manuel. Teorias da administração: clássicas e modernas. São Paulo: Futura, 2003.
- SECCHI, Leonardo. “Modelos organizacionais e reformas da administração pública”. Revista de Administração Pública – RAP – Rio de Janeiro 43 (2): 347-369, MAR./ABR. 2009.
- ABRUCIO, Fernando Luiz. A cooperação federativa no Brasil: a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia Política, Curitiba: Universidade Federal do Paraná, n. 24, p. 41-67, jul. 2005.
- GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 1995.
- LAMBERT, F. Tendências da Reforma Administrativa no Brasil. Revista de Administração Pública, vol.4, nº1, 1970.
Escola de Moz
